Verkehrsstraf- und -verwaltungsrecht

Der Bescheid der Beklagten vom 9. August 2018 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Der Rechtsstreit betrifft eine straßenrechtliche Verfügung, die der Klägerin das Umsetzen von unbefugt auf Privatgrundstücken geparkten Fahrzeugen in den öffentlichen Straßenraum im Auftrag der Grundstückseigentümer untersagt.

Die Klägerin ist Dienstleisterin im Bereich der Parkraumüberwachung auf Privatgrundstücken. Sie überprüft, ob unbefugt auf einem privaten Grundstück geparkt wird, und schleppt widerrechtlich abgestellte Fahrzeuge ab. Dabei werden die Fahrzeuge auf einen freien Parkplatz im öffentlichen Verkehrsraum verbracht, der sich in der Nähe des Abschlepportes befindet. Nach Zahlung der Abschleppkosten unterrichtet die Klägerin die Betroffenen über den Aufenthaltsort ihres Fahrzeuges.

Am 9. August 2018 erlangte der Bürgermeister der Beklagten davon Kenntnis. Am selben Tag untersagte dieser Mitarbeitern der Klägerin mündlich die weitere Umsetzung abgeschleppter Fahrzeuge in den öffentlichen Straßenraum.

Am 10. August 2018 wurde diese Untersagung schriftlich von der Beklagten bestätigt. Dabei begründete sie die Untersagung damit, dass sämtliche für das Umsetzen in Anspruch genommenen Straßen Gemeindestraßen seien; diese seien dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Das Parken sei grundsätzlich vom Gemeingebrauch umfasst. Bei dem Umsetzen von solchen Fahrzeugen, die unbefugt auf privaten Grundstücken abgestellt und in den öffentlichen Straßenraum versetzt worden seien, handele es sich allerdings nicht um Gemeingebrauch. Vielmehr stelle das Umsetzen einen Teil der Gewerbeausübung dar; dieses erfolge überdies ohne den Willen der Halter bzw. Fahrer der Fahrzeuge. Die Klägerin benötige für die entsprechende Umsetzung der Fahrzeuge eine Sondernutzungserlaubnis, die sie jedoch nicht beantragt habe. Zudem sei die Parkraumsituation wegen des am kommenden Wochenende stattfindenden Heimat- und Schützenfestes stark eingeschränkt. Die Untersagungsverfügung sei überdies nicht unverhältnismäßig, da die Klägerin die Fahrzeuge jedenfalls auf private Grundstücke umsetzen könne.

Die Klägerin hat unter dem 9. August 2018 bei dem Verwaltungsgericht Hannover um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht (- 7 B 5082/18 -). Der Bundesgerichtshof habe die Praxis der Klägerin als rechtmäßig beurteilt; einer Sondernutzungserlaubnis bedürfe es nicht. Nachdem die Beklagte mitgeteilt hat, dass ein Sofortvollzug der Untersagungsverfügung nicht angeordnet worden sei, ist das einstweilige Rechtsschutzverfahren eingestellt worden (Beschluss vom 28. August 2018).

Unter dem 20. August 2018 - eingegangen bei Gericht am selben Tag - hat die Klägerin Klage erhoben: Der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig. Eine Sondernutzungserlaubnis sei nicht erforderlich, da die öffentliche Straße gemäß ihrem Widmungszweck - zum Parken - genutzt werde. Ein unter Umständen entgegenstehender Wille der Halter bzw. Fahrer der Fahrzeuge sei entbehrlich; es komme auf die objektive Sicht an. Zudem entspreche es dem mutmaßlichen Willen der „Falschparker“, dass die Besitzstörung beendet werde. Überdies seien die privaten Flächen, von denen die Fahrzeuge entfernt würden, beschildert; auf die Möglichkeit eines Abschleppens der Fahrzeuge werde hingewiesen, insofern erklärten die Halter bzw. Fahrer ihr Einverständnis mit dem Umsetzen ihrer Fahrzeuge, wenn sie gleichwohl gegen die Parkordnung verstießen. Die Fahrzeuge würden im öffentlichen Straßenraum ordnungsgemäß abgestellt. Die Halter bzw. Fahrer holten die Fahrzeuge zudem in der Regel binnen sechs Stunden ab.

Die Klägerin beantragt,

die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 9. August 2018 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte verteidigt ihren Bescheid. Sie ist der Auffassung, dass sich das Abstellen eines Fahrzeuges im öffentlichen Straßenraum dann nicht mehr als Gemeingebrauch darstelle, wenn das mit dem Umsetzen verbundene Ziel der Wiederinbetriebnahme eines Fahrzeugs in den Hintergrund trete. Hier liege der Zweck der Umsetzung primär im gewerblichen und damit monetären Interesse der Klägerin; die Umsetzung stelle deshalb eine Sondernutzung dar. Ob das Vorgehen der Klägerin zivilrechtlich zulässig sei, sei unerheblich für die hier maßgebliche Frage. Es trete hinzu, dass das Fahrzeug - anders als beim Parken - nicht gefahren und sodann verlassen, sondern vielmehr transportiert werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

I. Die Klage ist zulässig. Streitbefangen ist die mündlich ausgesprochene Untersagung der Beklagten vom 9. August 2018, die durch am 10. August 2018 im Hinblick auf die Begründung ergänzt und im Hinblick auf die Regelung wiederholt worden ist. Eine mündliche Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes ist nach § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) i.V.m. § 37 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zulässig. Bei dem Schreiben vom 10. August 2018 handelt es sich um eine wiederholende Verfügung ohne eigenen Regelungscharakter. Mit deren Aufhebung allein könnte die Klägerin ihr Rechtsschutzziel - die Untersagung der Umsetzung von Fahrzeugen zu beseitigen - nicht erreichen.

II. Die Klage ist überdies begründet. Der angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Der Bescheid der Beklagten ist rechtswidrig, weil nicht das Straßenrecht des Landes, sondern vielmehr zuvörderst die Vorgaben der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) zur Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit des Umsetzens der Fahrzeuge von einem privaten Grundstück in den öffentlichen Straßenraum maßgeblich sind (a), und das Abstellen der Fahrzeuge im öffentlichen Straßenraum eine zulässige Teilnahme am ruhenden Verkehr darstellt (b).

a) Die Vorgaben der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) sind hier zur Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit des Umsetzens der Fahrzeuge von einem privaten Grundstück in den öffentlichen Straßenraum maßgeblich.

Die schriftliche Bestätigung der Untersagung des Umsetzens von Fahrzeugen von privaten Grundstücken in den öffentlichen Straßenraum vom 10. August 2018 verweist auf die § 14 Abs. 1, § 18 Abs. 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG). Nach § 14 Abs. 1 NStrG ist der Gebrauch der Straße jedermann im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften zum Verkehr gestattet (Gemeingebrauch). Im Rahmen des Gemeingebrauchs hat der fließende Verkehr den Vorrang vor dem ruhenden. Kein Gemeingebrauch liegt dagegen vor, wenn jemand die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken benutzt. Die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus ist Sondernutzung, § 18 Abs. 1 Satz 1 NStrG. Sie bedarf ausweislich Satz 2 der Erlaubnis des Trägers der Straßenbaulast, in Ortsdurchfahrten der Erlaubnis der Gemeinde. Die Rechtsgrundlage für eine straßenrechtliche Unterlassungsverfügung stellt allerdings § 22 Satz 1 NStrG dar: Wird eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt oder kommt der Erlaubnisnehmer seinen Verpflichtungen nicht nach, so kann die für die Erteilung der Erlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung oder zur Erfüllung der Auflagen anordnen.

Aus den Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts, denen sich die erkennende Kammer anschließt, ergibt sich, dass dann, wenn eine Straße straßenrechtlich dem öffentlichen Verkehr gewidmet ist, für den Bereich dieses Verkehrs - einschließlich des ruhenden Verkehrs - das bundesrechtlich abschließend geregelte Straßenverkehrsrecht vorgibt, inwieweit eine zulässige Teilnahme am Straßenverkehr vorliegt:

„Demnach ist auch das Parken der Kraftfahrzeuge, das § 12 Abs. 2 der Straßenverkehrs-Ordnung […] - StVO - als verkehrsüblichen und gemeinverträglichen Vorgang des ruhenden Verkehrs geregelt hat, hinsichtlich seiner Zulässigkeit ausschließlich nach den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften zu beurteilen. Es setzt […] als lediglich vorübergehende Unterbrechung des fließenden Verkehrs voraus, dass das Fahrzeug zum Verkehr zugelassen und betriebsbereit ist. Nur wenn und solange diese objektiven Merkmale der Zulässigkeit und Möglichkeit jederzeitiger Inbetriebnahme des Kraftfahrzeugs nicht gegeben sind oder das Kraftfahrzeug zu einem anderen Zweck als dem der späteren Inbetriebnahme aufgestellt ist, kann eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Sondernutzung der Straße vorliegen, die bei fehlender Erlaubnis straßenrechtlich begründete Eingriffe möglich macht. […] Dem Einwand, die Inbetriebnahme der Fahrzeuge hänge nicht von dem Willen der Beigeladenen, sondern wesentlich von ihren Kunden ab, hat bereits das Berufungsgericht mit Recht entgegengehalten, dass es für die vorauszusetzende Teilnahme der aufgestellten Kraftfahrzeuge am Straßenverkehr nicht entscheidend ist, ob sie vom Fahrzeughalter (persönlich oder durch angestellte Kraftfahrer) oder von anderen Personen in Bewegung gesetzt werden. Aus welchen Gründen und durch wen die Kraftfahrzeuge gefahren werden, ist straßenverkehrsrechtlich gleichgültig. Ebenso zutreffend hat das Berufungsgericht den Einwand zurückgewiesen, die Beigeladene benutze den öffentlichen Straßengrund gleichsam als ‚Lagerplatz‘ für eine ‚Ware‘, die in ihrem Gewerbebetrieb vermietet werden solle. Die Beigeladene tut nichts anderes, als zum Verkehr zugelassene und betriebsbereite Kraftfahrzeuge bei objektiv gegebener und gewollter Möglichkeit jederzeitiger Inbetriebnahme auf der Straße aufzustellen und damit von dem gemäß § 12 Abs. 2 StVO zulässigen Verkehrsvorgang des Parkens Gebrauch zu machen. Dass dies im Zusammenhang mit der Kraftfahrzeugvermietung geschieht, ist unschädlich. Das gewerbliche Instrument der Vermietung und das deshalb veranlasste Bereitstellen der Kraftfahrzeuge auf der Straße dienen der Beigeladenen lediglich dazu, die von vornherein bezweckte Wiederinbetriebnahme der Kraftfahrzeuge als Verkehrsmittel zu erreichen; es vermag diesen Verkehrszweck selbst nicht zu verdrängen“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1982 - 7 C 73/79 -, juris, Rn. 11 ff.; vgl. ferner Nds. OVG, Beschluss vom 3. September 1997 - 12 M 3916/97 -, juris, Rn. 7; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 19. Juni 2009 - 2 Bs 82/09 -, juris, Rn. 6 ff.).

Danach ist nicht das Straßenrecht des Landes, sondern es sind vielmehr die Vorgaben der Straßenverkehrs-Ordnung des Bundes zur Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit des Umsetzens der Fahrzeuge von einem privaten Grundstück in den öffentlichen Straßenraum maßgeblich. Die Untersagungsverfügung betrifft - dies bestätigt der Wortlaut des Schreibens vom 10. August 2018 - sämtlich Gemeindestraßen, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Die umgesetzten Fahrzeuge sind Bestandteil des ruhenden Verkehrs; Verstöße gegen die Vorgaben der Straßenverkehrs-Ordnung durch die umgesetzten Fahrzeuge sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

b) Nach den Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts parken die betroffenen Fahrzeuge, die in den öffentlichen Straßenraum umgesetzt worden sind, und sind damit Bestandteil des ruhenden Verkehrs. Der Begriff des Parkens ist anhand der zuvor dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu bestimmen. Die betroffenen Fahrzeuge sind zum Verkehr zugelassen und betriebsbereit. Der fließende Verkehr ist überdies lediglich vorübergehend unterbrochen, denn nach dem glaubhaften Vortrag der Klägerin werden die umgesetzten Fahrzeuge in der Regel binnen sechs Stunden ausgelöst und von den Haltern bzw. Fahrern wieder in Betrieb genommen. Rechtlich unerheblich ist nach den Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts überdies, ob neben dem Ziel der Wiederinbetriebnahme des Fahrzeuges auch ein gewerblicher Zweck durch die Klägerin verfolgt wird. Es tritt hinzu, dass es auch im Interesse der Klägerin ist, dass die Fahrzeuge durch die Halter bzw. Fahrer wieder in Betrieb genommen werden, da dies dazu führt, dass die Betroffenen an die Klägerin die Kosten für das Umsetzen entrichten. Eine Überlagerung des verkehrsrechtlichen durch den gewerblichen Zweck ist daher nicht gegeben. Auch ist der Umstand unbeachtlich, dass das Fahrzeug gegen den - mutmaßlichen - Willen des Halters bzw. Fahrers auf einen öffentlichen Parkplatz verbracht wird, da dieses subjektive Element bei der Bestimmung des Zwecks, der zum Parken des Fahrzeuges führt, unerheblich ist. Der Beklagten ist zwar zuzugeben, dass die umgesetzten Fahrzeuge - anders als bei einem klassischen Parkvorgang - nicht gefahren und sodann verlassen, sondern vielmehr transportiert werden. Diese Argumentation führt aber nicht dazu, dass ein Parken im Sinne der Straßenverkehrs-Ordnung ausgeschlossen ist. Vielmehr fassen die Normen der Straßenverkehrs-Ordnung unterschiedliche Sachlagen unter den Begriff des Parkens: Nach § 12 Abs. 3b Satz 1 StVO kann auch ein Kraftfahrzeuganhänger ohne Zugfahrzeug parken, obgleich auch dieser nicht selbstständig gefahren und vom Halter bzw. Fahrer verlassen wird. Aus § 12 Abs. 2 StVO folgt zudem, dass derjenige, der länger als drei Minuten hält, parkt. Es ist also nicht erforderlich, dass der Halter bzw. Fahrer sein Fahrzeug verlässt.

Es handelt sich zudem bei einem Fahrzeug, das durch einen Gewerbetreibenden auf Geheiß eines privaten Grundstückinhabers zur Beendigung einer Besitzstörung von einem privaten Grundstück in den öffentlichen Straßenraum umgesetzt wird, nicht um eine den Vorgaben der Straßenverkehrs-Ordnung widersprechende Maßnahme. Insbesondere liegt weder ein Verstoß gegen die Vorgaben des § 12 Abs. 3 StVO noch gegen diejenigen des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO. Dahingehend ist weder etwas vorgetragen worden noch sonst ersichtlich (zur zivilrechtlichen Zulässigkeit vgl. BGH, Urteil vom 11. März 2016 - V ZR 102/15 -, juris).

2. Durch die rechtswidrige Verfügung ist die Klägerin auch in ihren Rechten - jedenfalls in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit und ihrer Berufsfreiheit, Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes - eingeschränkt.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.